（法治中國·迎接四中全會特稿）從“政策推動”到“法治引領(lǐng)”
——來自上海自貿(mào)區(qū)的探索與思考
新華網(wǎng)北京１０月９日電（記者郭奔勝、詹奕嘉、周立民、周立權(quán)）“法無禁止皆可為、法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”——上海外高橋綜合服務(wù)大廳豎立的這塊顯眼招牌，因中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)一年來的探索實踐廣為人知。
今年９月２９日，上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立已滿一年。雖然看不到“推地刨坑、大樓拔地”的大規(guī)模變化，但“潤物無聲”的法治建設(shè)與制度變革一直激蕩其中。
在萬眾矚目中，“法治”與“改革”一起成為高頻詞，體現(xiàn)著中國改革偉業(yè)從“政策推動”邁向“法治引領(lǐng)”的歷史趨勢。
改革的紅線意識、底線思維何以體現(xiàn)？改革如何在法治框架內(nèi)進行、在法治軌道上運作？法治如何引領(lǐng)改革闖關(guān)破障、攻堅克難……在這一系列時代課題面前，上海自貿(mào)區(qū)交出一份漂亮的法治答卷，讓世界對中國法治的進步有了新認識。
在中國共產(chǎn)黨即將召開十八屆中央委員會第四次全體會議專題研究全面推進依法治國之際，上海自貿(mào)區(qū)所展現(xiàn)出的法治圖景，引發(fā)更多、更深入的探索與思考。
高點試驗，依靠法治闖新路
在一年前掛牌時，有人發(fā)出這樣的疑問：上海自貿(mào)區(qū)能否在世界經(jīng)濟減速的背景下“殺出一條血路”，釋放更多的改革紅利，收獲“可復(fù)制、可推廣”的制度經(jīng)驗？
面對這道難題，中國改革的決策者和參與者們以令人驚訝的高點試驗手法，讓自貿(mào)區(qū)奏響了法治引領(lǐng)改革的強音。
去年８月，十二屆全國人大常委會第四次會議作出決定，授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，對國家規(guī)定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調(diào)整外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法和中外合作經(jīng)營企業(yè)法規(guī)定的有關(guān)行政審批。
社會普遍認為，這一授權(quán)決定為國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整行政審批事項提供了依據(jù)，進一步掃除了法律障礙，體現(xiàn)了堅持依法行政、依法治國的精神，也表明了中國法治的進步。
“全國人大常委會通過授權(quán)或者批準方式，就法律法規(guī)適用范圍進行局部調(diào)整，規(guī)定特定地區(qū)可以暫時調(diào)整或者暫時停止實施有關(guān)法律法規(guī)，是一項法律工作的創(chuàng)舉?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯üの魅味フf。
要“明規(guī)定”、不要“潛規(guī)則”，是上海自貿(mào)區(qū)從成立伊始，就明確的法治化方向。為此，上海自貿(mào)區(qū)自身不斷加強法治建設(shè)，力求以法治引領(lǐng)改革、規(guī)范創(chuàng)新。
****張針對外商投資的負面清單，就來自于上海自貿(mào)區(qū)。在負面清單之內(nèi)，嚴格實行標(biāo)準化審批，減少自由裁量，以陽光的辦事環(huán)境來杜絕灰色的“抽屜協(xié)議”。
今年８月１日起施行的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，更是從管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理，到綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面，對推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)進行了全面的規(guī)范。
越發(fā)穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的法治化環(huán)境，催生了大規(guī)模、井噴式的企業(yè)集聚。與昔日的開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)對比，上海自貿(mào)區(qū)并沒有任何特殊政策優(yōu)惠，但一年內(nèi)新設(shè)企業(yè)數(shù)量逾１．２萬家，超過其前身上海綜合保稅區(qū)２０年的注冊總和。
“外資準入管理原有１０００多項審批，去年實行負面清單后，減少到１９０項，今年又減少到１３９項?！鄙虾Ｗ再Q(mào)區(qū)管委會副主任朱民告訴記者，在沒有稅收優(yōu)惠、沒有特殊政策的背景下，這樣的企業(yè)集聚效應(yīng)只能來自于制度創(chuàng)新、法治規(guī)范的“改革紅利”。
多位參與上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的干部認為，政策推動改革在法律體系不完備時有其合理性，但在中國特色社會主義法律體系形成后，不能再倡導(dǎo)“改革要上、法律要讓”，“超常規(guī)發(fā)展要突破法律”等傳統(tǒng)思維。
“改革不是想要怎么改就隨便怎么改，法律紅線不能碰，法律底線不能越，這才是法治思維?！鄙虾Ｊ腥嗣裾l(fā)展研究中心主任肖林說，“重大改革要于法有據(jù)，需要突破的要法律授權(quán)，法無禁止才能大膽試?！?/p>
主動作為，引領(lǐng)改革闖難關(guān)
中央要求，上海要承擔(dān)起自貿(mào)試驗區(qū)先行先試的主體責(zé)任，努力建成法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)，使之成為推進改革和提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用。
將改革積累下來的經(jīng)驗和制度成果進一步固定下來，使之能夠持續(xù)地復(fù)制、推廣，正是上海自貿(mào)區(qū)大膽作為、朝著法治化方向不懈努力的重要標(biāo)志。
目前，上海自貿(mào)區(qū)已形成５０多項可復(fù)制推廣的改革措施，其中２１項已在全國或部分地區(qū)推廣，３０多項具備復(fù)制推廣的基礎(chǔ)，另有一批改革創(chuàng)新事項正在加快實踐。
先證后照改先照后證、注冊資本實繳改認繳、企業(yè)年檢改年報公示、跨國公司外匯資金集中運營管理……如今，上海自貿(mào)區(qū)這一系列制度創(chuàng)新的星星之火，已邁出自身２８．７８平方公里，在全國形成燎原之勢。
伴隨上海自貿(mào)區(qū)的成長，負面清單、非禁即入、“種苗圃”……一系列新的改革理念、術(shù)語在全國廣為傳播。
實踐證明，在探索中出現(xiàn)的成熟交易規(guī)則或創(chuàng)新制度，必須通過法律固化的方式才能，形成“可復(fù)制、可推廣”的寶貴經(jīng)驗。
“上海自貿(mào)區(qū)先行先試哪些事項，通過什么方式先行先試，都需要上升到制度層面，固化為相關(guān)的法律制度，因此，‘可復(fù)制、可推廣’的實際上是上海自貿(mào)區(qū)先行先試相關(guān)的法律模式、法律制度。”丁偉說。
這些法律模式、法律制度，不僅為國內(nèi)其他地區(qū)所關(guān)注、學(xué)習(xí)和借鑒，更吸引了來自世界各地的海外投資者，他們對自貿(mào)試驗區(qū)規(guī)章制度、行政法規(guī)的出臺抱以極大的好奇心，并持續(xù)密切關(guān)注。
“過去不少法律法規(guī)缺乏透明度，很多管理條例注明要符合‘相關(guān)條件’，具體什么條件卻不直接寫清楚。所以就算我們有再多優(yōu)惠政策，很多外商也怕上當(dāng)不敢來投資?！痹谥烀裱壑?，比“負面清單”更重要的是明確“法無禁止皆可為”，讓企業(yè)對能做什么和不能做什么都有了清晰的預(yù)期。
有些人曾擔(dān)心，隨著改革進入“深水區(qū)”，體制改革、模式創(chuàng)新與現(xiàn)行法律法規(guī)的抵觸在所難免，外加法律滯后性、穩(wěn)定性與改革前瞻性、多變性等特質(zhì)間的矛盾疊加，改革之路不會平坦。
然而，上海自貿(mào)區(qū)的探索充分證明：重大改革與法律障礙之間的矛盾可以妥善解決，法治對改革的作用不僅是規(guī)范和控制，更有積極的引領(lǐng)和保障。
更為重要的是，唯有以法治思維和法治方式固化改革創(chuàng)新成果，以法治的力量推動復(fù)制推廣創(chuàng)新制度，才能加快形成符合中國未來發(fā)展需要的高標(biāo)準投資和貿(mào)易規(guī)則體系。
“上海自貿(mào)區(qū)冠以‘中國’字頭，顯示改革試驗的著重點不在于優(yōu)惠措施、政策傾斜，而在于整個市場經(jīng)濟的制度創(chuàng)新，這其實是面向全局的局部試驗性制度安排，是運用契約精神、法治理念進一步完善中國市場經(jīng)濟體制機制的努力過程?！敝袊謻|干部學(xué)院法律與人文綜合教研部副教授王丹說。
重在務(wù)實，制度創(chuàng)新添活力
上海自貿(mào)區(qū)涌現(xiàn)的“改革紅利”，吸引著國內(nèi)外的目光，也引發(fā)了一股“申報潮”，不少地區(qū)躍躍欲試，希望也能給自己帶上“自貿(mào)區(qū)”的帽子。
然而，復(fù)制“政策區(qū)域”絕非國家設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)的本意，如何讓更多地區(qū)冷靜深思、因地制宜建設(shè)完善法治化環(huán)境，進而推動“法治中國”的進步，才
